MINISTERO DEL LAVORO
Direzione Generale degli AA. GG. e del Personale

CIRCOLARE N.54/2001

prot. n.213464/ I-917 Roma, 23 maggio 2001

OGGETTO: Criteri generali per il riassetto delle direzioni regionali e provinciali del lavoro. Direttiva ministeriale 9 ottobre 2000

A seguito delle importanti modificazioni che in questi ultimi anni sono intervenute sulle competenze del Ministero del lavoro, si rende indispensabile rivedere l'assetto degli uffici periferici al fine di delineare un modello più funzionale rispetto alle attuali attribuzioni, tenendo presente la complessità della fase nella quale si opera.
           L'intervento che si adotta incide infatti sull'organizzazione in presenza di un quadro di riferimento in radicale evoluzione, profondamente condizionato da aspetti ancora in fase di definizione - come nel caso delle dotazioni organiche e del nuovo ordinamento professionale delineato dal CCNIL del Ministero - e, soprattutto, dall'esito dei provvedimenti in fase di emanazione ovvero già emanati ai sensi del d.lgs. 300/99. Tra questi ultimi, ad esempio, il recente DPCM 10 aprile 2001 "Operatività delle disposizioni di cui all'art. 55, comma 6, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, concernenti gli adempimenti necessari per il completamento della riforma dell'organizzazione del Governo ".
Si sono quindi adottati criteri di flessibilità, allo scopo di delineare un modello in grado di adeguarsi al progressivo assestamento, man mano che verranno a definirsi le nuove strategie per l'Amministrazione. Ciò premesso, il provvedimento di riassetto delle direzioni regionali e provinciali del lavoro, adottato in attuazione della direttiva ministeriale 9 ottobre 2000 ed impostato sulla base del D.M. 687/96, tuttora vigente ma interpretato in chiave evolutiva, contiene numerosi elementi innovativi, anche nella logica di una progressiva attuazione del sistema in cui l'attività degli uffici dovrà essere supportata in corso d'opera e valutata nei suoi risultati, secondo i criteri e le metodologie del controllo di gestione introdotti dal d.lgs. 286/99.
Per consentire che il nuovo disegno organizzativo trovi realizzazione secondo criteri uniformi di riferimento, fatti salvi sia la particolarità delle situazioni locali sia gli spazi di autonomia dei singoli dirigenti, si ritiene opportuno richiamare l'attenzione sui punti più rilevanti della riforma e sulle modalità attuative più rispondenti alle finalità proposte.

            CRITERI GENERALI In primo luogo va evidenziato come nell'articolazione degli uffici, il principale fattore di riferimento sia costituito dalle linee di attività che essi sono tenuti a svolgere. Dall'accorpamento di quelle caratterizzate da un rilevante grado di omogeneità, si è giunti infatti all'individuazione delle unità operative nelle quali rileva maggiormente l'attività svolta in concreto rispetto alla ormai superata caratteristica della struttura predefinita per compiti.
A ciascuna unità operativa è pertanto ricondotto un complesso di attività e di risorse opportunamente organizzate, destinate al conseguimento di obiettivi riferibili ad un omogeneo ambito di intervento.
            Da questo principio deriva la previsione di un assetto organizzativo di base, suscettibile però di essere adeguato alle specificità locali con riguardo sia ai carichi di lavoro e al contesto socio-economico che agli obiettivi e alle risorse disponibili.
In relazione al ruolo svolto dalle strutture periferiche, il criterio generale si è tradotto in specifici disegni organizzativi di riferimento.
           Per quanto riguarda le direzioni regionali del lavoro, si è inteso valorizzarne ulteriormente il ruolo di coordinamento, già delineato con il D.M. 687/96 e risultante dai compiti oggetto di ricognizione con la direttiva ministeriale 9 ottobre 2000, senza però sminuirne le attività più direttamente operative. La funzione di coordinamento è stata vista, da un lato, come impulso all'azione delle direzioni provinciali del lavoro e, dall'altro, come cerniera tra centro e periferia. Questo ruolo acquista particolare rilievo nell'individuazione degli obiettivi dell'azione amministrativa e nella definizione delle risorse necessarie, anche in considerazione dell'impegno di queste strutture nel raccordo sia con l'amministrazione centrale che con regioni ed autonomie locali.
Per le direzioni provinciali del lavoro, di cui rileva il ruolo maggiormente operativo, è stata delineata un'organizzazione più flessibile, che permetta adattamenti rispetto alle diverse realtà, consentendo di adeguare le unità operative alle specifiche esigenze, sulla base di determinati criteri. Sia per gli uffici regionali che per quelli operanti a livello provinciale, vengono poste le basi per la progressiva messa a punto del sistema dei controlli di cui al d.lgs 286/99, con l'ausilio dello staff del vertice per la programmazione e la realizzazione degli obiettivi, la verifica della compatibilità dell'azione amministrativa e l'analisi costi e benefici.
Per gli uffici a triplice posizione dirigenziale, è ricondotta al dirigente preposto la responsabilità dell'impostazione gestionale dell'intera struttura e del raggiungimento degli obiettivi di carattere generale; restano proprie dei dirigenti dei Settori o Servizi, le conseguenti autonomie e responsabilità connesse alla gestione della linea.
            Sulla base di tale presupposto, risultano meglio definiti i ruoli dei dirigenti, ferma restando l'esigenza di una costante interazione, con valorizzazione dei momenti sinergici, ai fini dell'indispensabile azione unitaria da parte degli uffici.
           Al preposto vanno ricondotte, tra l'altro, la rappresentanza dell'Ufficio, le competenze di monitoraggio e approfondimento di aspetti comuni, anche attraverso la costituzione di gruppi di lavoro, nonché la verifica della compatibilità dell'azione rispetto agli obiettivi, con il supporto dello staff del vertice, e, in prospettiva, l'analisi costi-benefici sull'attività dell'ufficio. Il preposto provvede, inoltre, all'assegnazione delle risorse disponibili ai Settori o ai Servizi, valutate le esigenze rappresentate dai rispettivi dirigenti. Ai dirigenti di Settore o di Servizio, vanno invece riferite le competenze previste per ciascuna linea e, a tal fine, definiscono l'assetto organizzativo e gestionale più idoneo. In concreto i dirigenti di linea, in autonoma responsabilità, esercitano le funzioni operative e gestiscono le proprie risorse, per il perseguimento degli obiettivi assegnati . LE UNITA' OPERATIVE Le unità sono costituite da un insieme di risorse adeguatamente organizzate, dotate di autonomia operativa ed orientate al prodotto. Comportano attività con contenuti diversi di professionalità e specializzazione e nel loro ambito è previsto l'apporto di personale appartenente alle diverse aree funzionali che, a vari livelli di responsabilità, partecipa allo svolgimento dei compiti assegnati.
           Le unità operative costituiscono un primo riferimento per il passaggio dagli istituti contrattuali attualmente vigenti ai nuovi assetti, con la progressiva attuazione di quanto previsto dal CCNL - comparto Ministeri - anche relativamente alle posizioni organizzative. a - il criterio della modularità Il criterio che ispira il provvedimento consente al dirigente preposto, sentiti i responsabili dei Settori o dei Servizi, di procedere all'articolazione degli uffici in modo da consentirne la migliore funzionalità.
           A tal fine, valutate le esigenze di servizio, gli obiettivi da assolvere, l'ottimale gestione delle risorse disponibili e considerate le caratteristiche del bacino di utenza, verranno verificate le soluzioni ritenute più idonee, ricorrendo alla modularità a diverso livello.
           Si potranno adottare misure che abbiano effetto solo all'interno di una unità ovvero che incidano sul modello di base prefigurato.
           Nel primo caso, una volta individuate, nell'ambito di una unità operativa, le linee di attività caratterizzate da maggiore complessità e rilevanza, si procederà alla distribuzione delle risorse disponibili. Si attiveranno in tal modo vere e proprie linee operative per la realizzazione di specifici "prodotti", che acquisteranno una propria autonomia, seppure all'interno dell'unità di riferimento. titolo esemplificativo, ove la situazione lo richieda, potrà essere valutata l'esigenza di evidenziare, all'interno dell'unità vigilanza tecnica, la linea relativa, ad esempio, alla vigilanza sui cantieri e quella deputata all'igiene e sicurezza.
           Naturalmente, è opportuna una verifica periodica sull'attualità delle linee operative individuate e sulla congruità delle risorse ad esse destinate, in relazione a quelle via via disponibili. Nella seconda ipotesi, gli interventi avranno invece effetto sul numero delle unità operative previste, attraverso il loro accorpamento o, in casi assolutamente eccezionali, la loro duplicazione.
            Sarà cioè possibile istituire una seconda unità operativa per la stessa materia allorché si rilevi l'inadeguatezza delle soluzioni organizzative sopra ipotizzate aventi ricaduta solamente all'interno della stessa unità. La duplicazione - per la quale si ribadisce il carattere di eccezionalità - potrà riguardare esclusivamente unità che presentino caratteristiche di rilevante carico di lavoro e complessità operativa, per le quali una eventuale duplicazione non infici la necessaria uniformità di azione. Logicamente, tale soluzione andrà adottata con l'obiettivo del conseguimento di una più razionale azione amministrativa, anche in termini di economicità come nel caso, ad esempio, di una maggiore produttività o di una riduzione dei tempi di attesa per gli utenti dei servizi.
            Per talune competenze si è ritenuto, infine, di non prefigurare una determinata situazione organizzativa trattandosi di attività ancora in fase di avvio ovvero con diverso stato di avanzamento e diversi livelli di operatività sul territorio.
            Tale situazione riguarda il Servizio di prevenzione e protezione, la segreteria della Camera arbitrale stabile e l'Ufficio relazioni con il pubblico, per i quali le decisioni in merito vengono demandate alla ponderata valutazione del dirigente preposto, sentiti i dirigenti di Settore o di Servizio, avendo a riferimento le situazioni locali e le specifiche esigenze di servizio.
            Sarà dunque verificata per tali competenze l'identificazione come linea operativa all'interno di una unità ovvero l'eventuale configurazione, ove ne ricorrano i presupposti, come unità operativa. I provvedimenti di organizzazione, adeguatamente motivati, dovranno essere portati a conoscenza di questa Direzione Generale - Divisioni I e XIV. Considerato che le modalità di attuazione del decreto in esame potranno presentarsi diversificate nelle varie realtà provinciali, si è ritenuto opportuno affidarne il monitoraggio alle direzioni regionali del lavoro, individuate quindi come sedi di sintesi e di confronto, anche in considerazione del fatto che presso tali strutture è operante la Conferenza dei dirigenti della regione.  b - contenuti: la direzione regionale del lavoro Senza trascurare le competenze più direttamente operative ad esse attribuite, l'assetto organizzativo delle strutture regionali è funzionale al fondamentale ruolo di coordinamento che esse svolgono.
            Tale ruolo risulta ulteriormente valorizzato dalla distinzione tra il coordinamento operato sulle attività e, quindi, sulle linee di azione e quello che agisce come verifica dell'adeguatezza dell'azione rispetto agli obiettivi individuati, anche in un quadro di concertazione tra figure dirigenziali. Il primo viene assicurato attraverso l'operatività dei due settori (SPL - Settore Politiche Lavoro e SIL - Settore Ispezione Lavoro) che hanno appunto il compito di coordinare lo svolgimento a livello provinciale delle funzioni finali di rispettivo riferimento, l'altro con il supporto dello staff che agisce secondo metodologie orientate alla logica del controllo di gestione.
           In altre parole viene evidenziata una funzione di verifica delle strutture regionali nei confronti di quelle provinciali che non ha valenza di controllo successivo sull'operato ma di costante monitoraggio di congruità dell'azione rispetto agli obiettivi e di compatibilità reciproca sul territorio regionale. la direzione provinciale del lavoro Nella individuazione delle singole unità operative il provvedimento ha tenuto conto, sostanzialmente, di due criteri. In primo luogo, la specificità dell'azione di vigilanza, nei suoi aspetti tecnici e di contenuto specialistico, e la peculiarità dell'azione amministrativa per quanto riguarda le attività ascrivibili al servizio delle politiche del lavoro.
In secondo luogo, si è ritenuto di dover evidenziare il ruolo delle attività a carattere più innovativo o l'esigenza di valorizzazione di particolari aree di intervento. Più specificatamente, risponde al primo dei due criteri la collocazione nell'ambito delle politiche del lavoro delle autorizzazioni, nelle quali vengono ricomprese le attività finalizzate al rilascio di provvedimenti che si concretizzano nell'ampliamento o nella rimozione di vincoli posti dalle norme per lo svolgimento dei rapporti di lavoro.
L'assetto organizzativo tende dunque alla concreta distinzione tra l'attività ispettiva vera e propria e le attività che, pur se finora svolte dal servizio ispezione del lavoro, non hanno valenza ispettiva ma rivestono carattere essenzialmente amministrativo in quanto dirette ad ampliare o restringere la sfera giuridica dei soggetti (autorizzazioni, dinieghi, certificazioni, ecc.).
            La soluzione individuata intende perseguire il risultato di una migliore utilizzazione degli ispettori del lavoro nella loro specifica attività, con ogni possibile alleggerimento dai compiti più propriamente amministrativi. Circa gli aspetti innovativi, essi sono presenti soprattutto nello staff del vertice, previsto a livello sia regionale che provinciale, per la realizzazione e la verifica del piano programmatico delle attività, in funzione degli obiettivi da perseguire e in una logica di analisi costi e benefici.              Presso la direzione provinciale del lavoro opera il Nucleo Carabinieri in dipendenza funzionale dalla struttura e con rapporto di dipendenza gerarchica dal Comando Carabinieri. Al riguardo, d'intesa con il Comando medesimo, e come già evidenziato con circolare 130/97, si sottolinea la necessità di perseguire una proficua interazione tra il personale ispettivo e i militari del Nucleo, per realizzare modalità di intervento sul territorio che soddisfino al meglio l'esigenza di unicità dell'attività ispettiva. A tale scopo, in armonia con quanto previsto nelle direttive annuali del Ministro del lavoro nonché dalle Direzioni generali e in attuazione della programmazione generale delle attività, tenendo altresì conto delle intese per il coordinamento concluse a livello locale, il dirigente del Servizio cura la programmazione dell'attività di vigilanza da parte di tutte le professionalità funzionalmente convogliate sulla competenza, per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Sia presso le direzioni regionali che presso le direzioni provinciali del lavoro, infine, è previsto un ufficio relazioni con il pubblico, le cui funzioni sono state rilanciate dalla recente legge 150/2000. Si tratta di attività che fanno capo al dirigente preposto ma che richiedono al tempo stesso interrelazioni con tutte le articolazioni dell'ufficio, al fine di consentire le migliori modalità sia nella comunicazione interna ed esterna sia per gli adempimenti di cui alla legge 241/90, secondo le linee fissate dal d.lgs. 29/93 e ribadite dalla sopracitata legge 150/2000.
Nell'ambito dell'URP potrà trovare collocazione l'ispettore di turno.             AFFIDAMENTO DEGLI INCARICHI             Per quanto riguarda gli incarichi si dovrà tener conto, da un lato, dei contenuti riferiti alla specifica articolazione da ricoprire e, dall'altro, delle attribuzioni previste per ciascuna posizione economica rivestita dal personale, e nell'ambito di questa, dei profili professionali.
            In concreto dovranno essere attentamente valutati i contenuti delle attività ricondotte a ciascuna unità operativa, in modo da garantire la congruità tra le attribuzioni e le responsabilità che derivano dall'incarico e la professionalità richiesta per il suo svolgimento.
           Analogo criterio di corrispondenza tra contenuti dell'attività prevista e attribuzioni richieste per svolgerla, sarà seguito nell'affidamento delle linee operative all'interno delle unità.
           In caso di carenza di professionalità adeguate, verranno individuate le soluzioni organizzative più idonee, nel rispetto dei criteri di flessibilità ipotizzati, mirate a garantire la funzionalità della struttura e il perseguimento degli obiettivi.
            Per quanto riguarda, infine, i Settori e Servizi, non previsti come uffici di livello dirigenziale, si dovrà far riferimento a personale di posizione C3 in quanto a tali articolazioni, collocate a livello sub-dirigenziale, è affidato il coordinamento di più unità operative.
           Alla luce di quanto sopra, il riassetto che è stato avviato costituisce una fase coerente nell'ambito del più ampio quadro di riferimento che ha già portato alla ricognizione dei compiti delle direzioni regionali e provinciali del lavoro, con la direttiva ministeriale 9 ottobre 2000, nonché alla definizione del CCNIL e del connesso nuovo sistema ordinamentale del Ministero del lavoro.
          Si tratta di un modello versatile, che si presta ad essere adattato alle diverse realtà territoriali e la cui funzionalità, in fase di attuazione, può essere esaltata dal coinvolgimento del personale e dal corretto impianto delle relazioni sindacali.
          Considerati gli effetti che verranno a determinarsi sull'operatività degli uffici con l'introduzione del nuovo assetto, si procederà ad una verifica dell'impatto della riforma presso alcune realtà territoriali, anche al fine di sperimentare talune modalità attuative.
          La scrivente, consapevole delle difficoltà connesse alla gestione della fase di cambiamento in atto, soprattutto in considerazione della circostanza che si sta contestualmente avviando a definizione la complessa riforma dell'amministrazione statale, confida sulla collaborazione di tutti i responsabili delle strutture, al fine di raggiungere soluzioni che consentano la migliore operatività degli Uffici.