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ANNO
2003
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IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA
CORTE COSTITUZIONALE composta
dai signori: -
Riccardo CHIEPPA
Presidente -
Gustavo ZAGREBELSKY
Giudice -
Valerio ONIDA
" -
Carlo MEZZANOTTE
" -
Fernanda CONTRI
" -
Guido NEPPI
MODONA
" -
Piero Alberto
CAPOTOSTI
" -
Annibale MARINI
" -
Franco BILE
" -
Giovanni Maria FLICK
" -
Francesco AMIRANTE
" -
Ugo DE SIERVO
" -
Romano VACCARELLA
" -
Paolo MADDALENA
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SENTENZA nel
giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma, della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum
popolare per l'abrogazione del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
– recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio” – limitatamente alle seguenti parti del titolo
primo (titolato “Gestione dei rifiuti”), capo primo (titolato
“Principi generali”) e capo quinto (titolato “Procedure
semplificate”): art.
7 (rubricato “Classificazione”) limitatamente al comma 3, lettera l
(elle) bis, inserita dall'art.
7 (Istituzione di un contributo di riciclaggio e di risanamento
ambientale) comma 11 del decreto legge 28 dicembre 2001, n. 452, come
modificato dalla legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16, e dall'art.
23 comma 1, lett. a) della legge 31 luglio 2002, n. 179: “Il
combustibile derivato dai rifiuti”; art.
33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera a)
limitatamente alle parole “e di recupero”; art.
33 (rubricato “Operazione di recupero”), comma 8, lettera b): “delle
attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere combustibile da
rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche di cui al comma 1”; art.
33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 9, limitatamente alle
parole “alla concessione di incentivi finanziari previsti da
disposizioni legislative” giudizio iscritto al n. 138 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza
del 9 dicembre 2002, come modificata dall'ordinanza dell'8 gennaio 2003,
con la quale l'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella
camera di consiglio del 14 gennaio 2003 il Giudice relatore Piero Alberto
Capotosti;
udito
l'avvocato Carlo Rienzi per i presentatori Livio Giuliani, Paola Boscaino,
Marco Lion e Adriana Lorenza Pagliai.
Ritenuto in fatto
1. ― L'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione, in applicazione della legge 25
maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta
di referendum popolare previsto
dall'art. 75 della Costituzione, presentata il 9 maggio 2002 da dieci
cittadini italiani (intitolata «No all'incenerimento dei rifiuti –
Abrogazione delle procedure semplificate e degli incentivi per
l'incenerimento dei rifiuti»), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 10 maggio 2002, n. 108, sul seguente quesito:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 – recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e
sui rifiuti di imballaggio”, – limitatamente alle seguenti parti, non
previste dalle medesime direttive delle disposizioni di cui al Capo I -
Princìpi generali e al Capo V - Procedure semplificate del titolo I -
Gestione dei rifiuti:
Art. 7 (Classificazione),
limitatamente al comma 3, come modificato dal comma 11, art. 7
(Istituzione di un contributo di riciclaggio e di risanamento ambientale)
della legge 27 febbraio 2002, n. 16, di conversione del decreto legge 28
dicembre 2001, n. 452, limitatamente alla lettera l – bis),
“Il combustibile derivato dai rifiuti (qualora non rivesta le
caratteristiche qualitative individuate da norme tecniche finalizzate a
definirne contenuti e usi compatibili con la tutela ambientale)”;
Art. 33 (Operazioni di
recupero), limitatamente al comma 8, lettere a)
limitatamente alle parole “e di recupero”; “b)
delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere
combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche di
cui al comma 1”; nonché al comma 9 dello stesso art. 33, limitatamente
alle parole: “alla concessione di incentivi finanziari previsti da
disposizioni legislative”?».
2. ― L'Ufficio centrale per il referendum,
con ordinanza in data 9 dicembre 2002, verificata la regolarità della
richiesta, ha provveduto a modificarne il testo, con alcune correzioni di
carattere materiale, ed ha, quindi, dichiarato legittima la richiesta sul
seguente quesito, così riformulato:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 – recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e
sui rifiuti di imballaggio” – limitatamente alle seguenti parti del
titolo primo (titolato “Gestione dei rifiuti”), capo primo (titolato
“Princìpi generali”) e capo quinto (titolato “Procedure
semplificate”):
art. 7 (rubricato “Classificazione”) limitatamente al comma 3,
lettera l (elle) bis, inserita dall'art. 7 (istituzione di un contributo
di riciclaggio e di risanamento ambientale) comma 11 del decreto-legge 28
dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla legge di conversione 27
febbraio 2002, n. 16: “Il combustibile derivato dai rifiuti, qualora non
rivesta le caratteristiche qualitative individuate da norme tecniche
finalizzate a definire contenuti e usi compatibili con la tutela
ambientale”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera
a) limitatamente alle parole “e di recupero”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera
b): “delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere
combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche di
cui al comma 1”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 9,
limitatamente alle parole “alla concessione di incentivi finanziari
previsti da disposizioni legislative”?».
Inoltre, l'Ufficio centrale ha provveduto a riformulare la
denominazione del quesito refendario secondo il seguente testo: «Esclusione
del combustibile derivato da rifiuti dalla categoria dei rifiuti speciali.
Abrogazione dei poteri ministeriali relativi agli incentivi finanziari per
l'utilizzazione dei rifiuti nella produzione di energia elettrica».
3. ― Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio
centrale, il Presidente di questa Corte, ha fissato il giorno 14 gennaio
2003 per la conseguente deliberazione, dandone comunicazione ai
presentatori della richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
4. ― L'Ufficio centrale per il referendum,
con ordinanza in data 8 gennaio 2003, rilevato «che con legge 31 luglio
2002, n. 179, art. 23, comma 1, lettera a), è stato modificato l'art. 7,
comma 3 lett. l ) ( elle ) bis,
del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, come modificato dal
decreto legge 28 dicembre 2001, n. 452, convertito con modificazioni dalla
legge 27 febbraio 2002, n. 16», ha disposto che il questo riportato nella
precedente ordinanza del 9 dicembre 2002, sia così riformulato:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 – recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e
sui rifiuti di imballaggio” – limitatamente alle seguenti parti del
titolo primo (titolato “Gestione dei rifiuti”), capo primo (titolato
“Princìpi generali”) e capo quinto (titolato “Procedure
semplificate”):
art. 7 (rubricato “Classificazione”) limitatamente al comma 3,
lettera l (elle) bis, inserita
dall'art. 7 (istituzione di un contributo di riciclaggio e di risanamento
ambientale) comma 11 del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452, come
modificato dalla legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16 e dall'art.
23 comma 1 lett. a) della legge 31 luglio 2002 n. 179: “il combustibile
derivato dai rifiuti ”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera
a) limitatamente alle parole “e di recupero”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera
b): “delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere
combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche di
cui al comma 1”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma 9,
limitatamente alle parole “alla concessione di incentivi finanziari
previsti da disposizioni legislative”?».
5. ― Il Comitato Promotore e presentatore del referendum
ha depositato atto di costituzione e memoria illustrativa, ai sensi
dell'art. 33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, nella quale
sostiene che il quesito non contrasterebbe con i limiti stabiliti
dall'art. 75 della Costituzione, sarebbe conforme alla normativa
comunitaria ed avrebbe anche i previsti requisiti di omogeneità, univocità
e chiarezza.
6. ― Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2003 ha
partecipato, per i presentatori della richiesta, l'avvocato Carlo Rienzi,
illustrando e ribadendo le argomentazioni a sostegno dell'ammissibilità
del referendum. Considerato
in diritto
1. ― La richiesta di referendum
abrogativo, sulla cui ammissibilità questa Corte è chiamata a
pronunciarsi a seguito dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum
del 9 dicembre 2002, che ne ha dichiarato la legittimità, e della
successiva ordinanza dell'8 gennaio 2003, che ha provveduto a riformulare
il quesito, investe il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), limitatamente
alle seguenti parti: art. 7 (Classificazione), limitatamente al comma 3,
lettera l-bis), inserita
dall'art. 7, comma 11, del d.l. 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato
dalla legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16, ed ulteriormente
modificato dall'art. 23 comma 1, lettera a),
della legge 31 luglio 2002, n. 179: "il combustibile derivato dai
rifiuti"; art. 33 (Operazioni di recupero), relativamente: al comma
8, lettera a), limitatamente
alle parole: "e di recupero"; al comma 8, limitatamente alla
lettera b): "delle attività
di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere combustibile da rifiuto
effettuate nel rispetto delle norme tecniche di cui al comma 1"; al
comma 9, limitatamente alle parole: "alla concessione di incentivi
finanziari previsti da disposizioni legislative".
2. ― Il giudizio per l'ammissibilità della richiesta
referendaria postula che si accerti che la stessa non sia in contrasto con
i limiti posti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o con
quelli desumibili, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, da
un'interpretazione logico-sistematica della Costituzione, senza che, in
questa sede, possano essere espresse valutazioni sull'opportunità della
richiesta stessa.
Ciò premesso, va rilevato che il quesito referendario in esame è
inammissibile, perché trascende i limiti segnati dall'art. 75 della
Costituzione sul necessario carattere abrogativo della richiesta
referendaria. In effetti la formulazione del quesito non propone la mera
eliminazione del vigente regime del combustibile derivato da rifiuti, ma
attraverso abrogazioni che investono parole o locuzioni verbali
inespressive di contenuto normativo, tende, in realtà, alla instaurazione
di un sistema diverso, in sostituzione di quello attualmente vigente
(sentenza n. 43 del 2000). A questo scopo evidentemente è diretta la
portata abrogativa del quesito sulla esclusione del combustibile derivato
da rifiuti dalla categoria dei rifiuti speciali, nonché sulla previsione
di incentivi finanziari per l'incenerimento dei rifiuti; previsione
quest'ultima che non è certo secondaria, tanto che lo stesso Comitato
promotore del referendum
addirittura la definisce il "nucleo essenziale" del quesito.
In questa ottica, il quesito non può considerarsi meramente
abrogativo, ma piuttosto propositivo, diretto cioè a porre norme nuove
per via referendaria, poiché la richiesta abrogazione, secondo la tecnica
dell'estrapolazione e del "ritaglio" di singole parole, o di
gruppi di parole, privi di autonomo significato normativo, come ad esempio
quelli contenuti nel comma 9 dell'art. 33, non comporta l'automatica
espansione di una disciplina comunque già esistente, ancorché
originariamente residuale (sentenza n. 13 del 1999), ma invece una
disciplina diversa "non derivante direttamente dall'estensione di
preesistenti norme o dal ricorso a forme autointegrative" (sentenza
n. 36 del 1997). Con l'indicata tecnica del "ritaglio" e della
"cucitura" delle parole residue si pone in essere, infatti,
nella fattispecie in esame, un diverso e più rilevante ambito di
competenza del previsto potere ministeriale, che non avrebbe più ad
oggetto, come nella originaria previsione di legge, la determinazione di
modalità, condizioni e misure relative "alla concessione di
incentivi finanziari previsti da disposizioni legislative", ai fini
dell'utilizzazione dei rifiuti come combustibile per produrre energia
elettrica, ma avrebbe invece ad oggetto la determinazione di modalità,
condizioni e misure direttamente relative all'utilizzazione dei rifiuti
come combustibile per produrre energia elettrica. Si tratta dunque di un
risultato innovativo, il quale non rappresenta certo la fisiologica
espansione della sfera di operatività di una norma già presente
(sentenza n. 50 del 2000), e che per di più avrebbe rilevanti effetti di
sistema, giacché introdurrebbe una competenza del tutto diversa rispetto
a quella originaria, trasferendo sostanzialmente dal legislatore al
“Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di concerto
con il Ministro dell'ambiente”, la potestà di disciplinare direttamente
i modi di utilizzo del combustibile da rifiuti.
Il carattere propositivo e non meramente abrogativo del quesito è
estraneo all'ambito di determinazione referendaria del Corpo elettorale e,
oltre tutto, pone la libertà di scelta dell'elettore di fronte ad una
falsa prospettiva: l'esito positivo del referendum
non realizzerebbe infatti lo scopo, dichiarato dai promotori, di eliminare
gli incentivi finanziari previsti dal comma 3 dell'art. 33, i quali
viceversa, continuerebbero ad essere erogabili proprio in base alle
disposizioni legislative vigenti che li prevedono e che, ovviamente, non
sarebbero coinvolte dall'effetto abrogativo.
3. ― Si può aggiungere che il quesito è ambiguo e
contraddittorio. Ed invero, si chiede l'abrogazione della classificazione
-introdotta con la legge 27 febbraio 2002, n.16- del combustibile derivato
da rifiuti come rifiuto speciale, ma non è assolutamente chiaro quale sia
la portata normativa della domanda referendaria: se escludere sic
et simpliciter il predetto combustibile dal regime dei rifiuti, o se
invece ricomprenderlo tra i rifiuti urbani. In ogni caso, da un lato, va
ricordato che specifiche disposizioni -non oggetto di quesito
referendario- dello stesso decreto legislativo n. 22 del 1997 e successive
modificazioni si riferiscono esplicitamente al combustibile da rifiuti e
dall'altro lato va rilevato che nella decisione della Commissione
2000/532/CE (modificata tra l'altro dalla decisione 2001/573/CE)
contenente il nuovo "Catalogo europeo dei rifiuti" e nel
regolamento n. 2557/2001/CE del 28 dicembre 2001 il combustibile derivato
da rifiuti viene incluso nella categoria dei "rifiuti prodotti da
impianti di trattamento dei rifiuti" ben distinta da quella dei
"rifiuti urbani".
L'assoluta incertezza circa la portata e le conseguenze
dell'eliminazione di tale classificazione dimostra pertanto la mancanza di
un significato obiettivo ed univoco dell'iniziativa referendaria in esame,
rispetto al quale “gli elettori possano esprimere una volontà
consapevole dei suoi effetti normativi, alternativi alla disciplina
vigente” (sentenza n. 40 del 1997). |
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LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la richiesta di referendum
popolare per l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, degli artt.
7, comma 3, e 33, commi 8 e 9, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.
22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio) e successive modificazioni; richiesta dichiarata legittima
con ordinanza del 9 dicembre 2002 dell'Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2003.
F.to:
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 febbraio 2003.
Il Direttore della Cancelleria |